对于经历过两次世界大战的罗斯福来说，免于恐惧意味着在世界范围内削减军备和建立集体安全机制。集体安全与人权和经济合作是罗斯福战后世界秩序构想的三大支柱之一--这些要素被写入了《联合国宪章》，并在全球和地区机构中得到了具体体现，这些机构至今仍与我们同在。
罗斯福希望建立一个没有任何国家能够对邻国实施实际侵略行为的世界，因此他承诺建立一个新的国际组织，旨在管理世界事务，防止类似第二次世界大战这样的灾难再次发生。
根据罗斯福的构想，所有联合国会员国，无论大小，都将共同承诺和平解决争端，不对其他国家的领土完整或政治独立进行武力威胁或使用武力。中国、英国、俄罗斯和美国这四个国家将把自己的军队交由联合国调遣，以维持和平，并反过来获得否决权的特殊特权（加上法国，这四个国家成为安全理事会的五个常任理事国）。
许多年来，罗斯福对战后世界秩序的设想带来了一些希望。二十世纪后半叶，国家间冲突急剧减少，但国内冲突和种族冲突迅速爆发，尤其是在 1991 年冷战结束之后。持续不断的人道主义灾难和 9/11 事件使许多人开始质疑联合国的有效性。各国能否通过联合国携手应对新型威胁，还是联合国系统已经变得过于繁琐？布什政府官员认为，在一个由无国籍平民组成的网络拥有前所未有的伤害能力的世界里，由罗斯福和其他二战后的有识之士提供的集体安全机制已不足以应对安全挑战。
不过，也有人认为，尽管联合国有很多不完善之处，但它是世界上最有潜力的和平缔造者，因此应该对其进行重组和改革，以应对恐怖和贫困的双重威胁。正如秘书长科菲-安南最近宣布的那样："世界确实需要一个集体决策的论坛，需要一个集体行动的工具。我们的创始者希望联合国同时具备这两个功能。我们的任务是调整和更新联合国，使其能够在二十一世纪履行这些职能 "1。
新的安全蓝图
2001 年 "9-11 "事件一年后，布什政府提交了一份国家安全战略文件，将预防和先发制人作为应对无赖国家和恐怖分子的战略。该理论的前提是，传统的安全方法已不再被接受。自 "9-11 "袭击以来，规则发生了变化，因为我们界定合法使用武力的情况已不复存在。鉴于其压倒性的军事实力，美国不太可能与另一个民族国家进行常规战争。相反，美国面临的是由非国家行为者组成的新一类敌人，他们无视战争惯例，以平民为目标，并威胁使用核武器、化学武器和生物武器。为了反映这些变化，我们需要制定使用武力和处理敌方战斗人员的新标准。
值得注意的是，诺曼-洛克威尔描绘了 "免于恐惧的自由"，表现了 1940 年不列颠之战期间美国父母为孩子安全盖好被子的情景。他以此呼吁美国人感谢战争没有在他们的土地上进行。现在恐怖分子袭击了美国城市，这是否使美国有理由重新制定使用武力的规则？
可以肯定，布什政府转向预防性战争战略对世界事务产生了深远影响。首先，它为美国在 2003 年春天以自卫的名义对伊拉克采取行动铺平了道路--在伊拉克没有实际发动甚至即将发动武装进攻的情况下，也没有得到联合国安理会的批准。当时的论点是，伊拉克拥有大规模杀伤性武器，有可能转交给恐怖分子。因此，不采取行动的风险要大于采取行动的风险--即使这种行动只能在一个特设的 "意愿联盟 "内进行。
然而，联合国安理会拒绝接受这一结论，他们最近的改革报告《一个更安全的世界：我们的共同责任"，认为安理会可以应对来自非国家行为者的威胁，因此在二十一世纪可以发挥有效作用。正如报告的执行摘要所述："安全理事会有权采取预防性行动，但却很少这样做。安全理事会很可能需要做好准备，在未来更加积极主动，更早地采取果断行动"。报告提出了改革安全理事会的两个新模式，以及加强秘书长在和平与安全方面作用的措施。
日内瓦四公约》的修订
布什政府的安全战略还为修订适用于 "非法战斗人员 "的《日内瓦公约》铺平了道路。在此，我们回到罗斯福的第一项自由--言论和表达自由。正如迈克尔-史密斯（Michael Smith）在三月份的埃克德会议上所解释的那样，布什政府官员正在寻找一种规避国际法律规范的方法，以便总统可以 "基本上宣布我们在座的任何人为敌方战斗人员，并将我们关起来，而不给我们见律师的机会，或者实际上不对我们提出任何指控"。换句话说，"军事需要 "可以推翻日内瓦原则。
此后，最高法院宣布这一政策是非法的。与此同时，有关美国士兵虐待囚犯的证据也不断出现--从特殊引渡（未经引渡程序将恐怖嫌疑人交到外国情报机构手中）到在阿富汗、关塔那摩和伊拉克对囚犯实施酷刑和虐待的指控。
布什总统声称，阿布格莱布监狱是一次反常事件，是 "几个坏苹果 "所为。然而，一些观察家对这一说法提出质疑，理由是政府批准了导致在阿布格莱布和其他地方使用酷刑程序的政策。2史密斯表示担忧的是，因阿布格莱布监狱虐囚事件而受到惩罚的只是指挥系统最底层的少数军事人员。"他说，"美国社会似乎已经到了这样一种地步：披露真相和表达惊恐被认为足以替代真正的问责--问责是民主社会的一项重要准则。
美国人还在恐惧吗？
那么，政府试图将所有重大政策导向赢得 "反恐战争 "的结果是否减少了恐惧呢？具有讽刺意味的是，正如乔尔-罗森塔尔（Joel Rosenthal）在埃克德学院（Eckerd College）的演讲中所指出的，"9-11 "事件后的创伤挥之不去，许多美国人仍然对自己的人身安全心存疑虑。迈克尔-史密斯（Michael Smith）同意罗森塔尔的评估，并表示这种 "恐惧文化 "应归咎于美国政府自 9/11 以来处理安全问题的 "精神分裂 "方式。"一方面，我们看到总统和他的政府人员在谈论自由和民主的重要性。另一方面，我们却看到这一政策的底层似乎是一种霍布斯哲学......我们必须表现得比敌人更糟糕，因为只有这样才能赢得他们的关注和尊重"。国防部长唐纳德-拉姆斯菲尔德指示军方在审问囚犯时 "脱下手套"，就是这种态度的缩影。
史密斯认为，布什政府混乱的政策 "在很大程度上适得其反"。它在美国的传统盟友中散布了恐惧和对美国动机的不信任，许多盟友并不认同布什政府的新干预标准，因此将美国视为问题的一部分，而不是恐怖主义威胁的解决方案。美国军队犯下的罪行，以及未经正当法律程序剥夺关塔那摩被拘留者自由权的做法，深深触动了一个自由国家本应代表的核心。美国是否正在成为它一直声称反对的那种国家？
史密斯说，布什政府一心只想采取预防性军事行动，这使美国无法从事 "老式的、艰苦的警察和执法工作"，而从长远来看，这种工作能抓获更多的恐怖分子。后一种方法需要盟友的合作和信息共享。它还需要赢得那些支持恐怖分子的地方的人们的信任。
他还指出，欧洲人长期遭受爱尔兰共和军、巴斯克分离主义分子和其他组织的恐怖主义活动，因此倾向于将恐怖主义视为执法、安全和情报机构的事情。一般来说，他们不接受美国式的措施，如拘留和强制审讯恐怖分子嫌疑人，而是倾向于加强合作。特别是在伦敦爆炸案发生后，一些欧洲人和美国人都认为伊拉克战争在西方国家煽起了更大的火焰，增加了自杀式炸弹袭击的威胁。
在思考 "免于恐惧的自由 "在当今美国的地位时，让我们把最后的发言权交给罗斯福，他早在 1928 年就呼吁 "在国际关系中采用更新、更好的标准"。他在《外交事务》的一篇文章中写道："我们必须结束对其他国家事务的单枪匹马的干预；有了其他国家的合作，我们就会有更多的秩序......和更少的厌恶"。后来，在 1933 年的首次就职演说中，他宣称："我们唯一需要恐惧的是恐惧本身"。
讨论问题：
1) 联合国能否进行改革，以应对来自基地组织等非国家行为者的威胁？2)对囚犯施以酷刑是否有任何正当理由？当这种虐待发生时，政府应如何应对？
3)何时存在违反国际法的预防性战争的正当道德论据--道德门槛是什么？
资料来源和推荐资源：
一般情况Bacevich, Andrew.新美国军国主义：美国人如何被战争诱惑》。牛津大学出版社，2005 年。
Danner, Mark.酷刑与真相：美国、阿布格莱布和反恐战争》。纽约书评》，2004 年。介绍性章节见http://www.amazon.com。
Greenberg, Karen J., and Joshua L. Dretel, eds.The Torture Papers：The Torture Papers:The Road to Abu Ghraib.剑桥大学出版社，2005 年。备忘录 1 全文见http://www.amazon.com。
莱文森、桑福德编著酷刑：Torture:A Collection.牛津大学出版社，2004 年。
美利坚合众国国家安全战略》。白宫，2002 年 9 月。全文见http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.html。
秘书长的威胁、挑战和改革问题高级别小组的报告："一个更安全的世界：我们的共同责任"。联合国大会，2004 年 12 月 2 日。全文见http://www.un.org/secureworld/。
Rosenthal, Joel H. "New Rules for War? "Naval War College Review,Summer/Autumn 2004.
卡内基理事会网站上经过编辑的演讲稿
Flynn, Stephen."脆弱的美国：我们的政府如何未能保护我们免受恐怖主义之害》。Merrill House Programs, 2005.
Ignatieff, Michael."小恶：反恐战争中的艰难抉择》。Merrill House Programs, 2004.
Malone, David M., Kishore Mahbubani, and Ian Martin."联合国安理会：从冷战到 21 世纪"。Merrill House Programs，2003 年。
Nichols，Thomas M. "预防性战争新时代的冲突与秩序"。Young Associates Program，2005 年。
Posner, Michael, and John Hutson."以美国的名义结束酷刑和秘密拘留》。美林大厦项目，2005 年。
其他Carnegie Council 资源
Clark, Wesley."发动现代战争"。摩根索纪念演讲，2003 年。
InPrint Supplement："Carnegie Council 报道新战争"。2003 年夏。
圆桌会议："评估先发制人地使用武力"。与 Chris Brown、Michael Byers、Richard K. Betts、Thomas M. Nichols 和 Neta C. Crawford 合著。 伦理与国际事务》17.1（2003 年春季）。
说明
1.安南是在 2005 年 2 月 10 日举行的关于联合国未来的伦敦论坛上说这番话的。
2.根据记者马克-丹纳（Mark Danner）收集的文件，布什政府内部就基地组织和塔利班囚犯是否受《日内瓦公约》保护以及美国在审讯他们时可以做到什么程度等问题爆发了激烈的争论。