寻找新的叙事：重塑美国对国际体系的参与

美国全球参与项目于 2018 年启动。2018年12月发布了初步报告、 与美国公众失联：叙事崩溃与美国外交政策该报告诊断了美国外交政策两党共识叙事崩溃的原因和症状。第二份报告将重点关注为美国在国际舞台上的行动提供一个新的或恢复活力的基础的努力。

本报告介绍了美国全球参与项目在2018年和2019年期间举行的焦点小组、会议和研究小组会议得出的一些结论。这些结论由Carnegie Council 高级研究员尼古拉斯-K-格沃斯蒂夫（Nikolas K. Gvosdev）总结和解释，他一直在监督该项目。它们并不反映研究小组或项目工作的其他参与者的任何共识或认可。

提出问题

在唐纳德-特朗普总统向 2019 年联合国大会发表讲话之前，在世界民意调查显示对美国全球领导力的信心急剧下降的同时，评论家们也强调了美国公众态度的相应转变，对承担这一角色的价值和负担提出了质疑。查塔姆研究所的布鲁斯-斯托克斯总结道："美国公众对自己国家在世界舞台上的角色感到矛盾，分歧越来越大。这种情绪在特朗普时代之前就已存在。而且很有可能在特朗普总统任期结束后的很长一段时间里，美国公众中的绝大多数人将继续质疑美国的全球参与。"越来越多的人认识到，如果没有国内同意的基础，美国就不可能有连贯、持续、有影响力的外交政策。

冷战时期，公众广泛支持前沿参与的外交政策，因为当时有一种说法认为，美国人的安全和繁荣--美国生活方式及其政治和社会体制的生存--需要对世界事务采取积极的态度。1991年苏联解体后，这种生存威胁宣告结束。然而，美国建立了一整套联盟网络和贸易协定，旨在增强美国的能力并遏制苏联。自二战以来，1992 年的总统初选和大选首次提出了美国是否应该 "回家 "的问题。

在过去的25年里，美国一直在努力寻找一种说法，来解释为什么要继续积极参与世界事务，为什么要继续维持那些旨在汇集 "自由世界 "的资源和潜力以对抗苏联威胁的机构。有时，美国国家安全界试图用一种新的危险--无论是全球恐怖主义还是崛起的中国--来取代苏联的生存威胁。有时，美国国家安全界试图以更积极的方式重塑使命：通过增加自由市场民主国家的数量来建设一个更美好的新世界。然而，在这两种情况下，核心信息始终如一：美国的和平与繁荣取决于美国采取积极措施，构建并资助 "基于规则的自由国际秩序"。

正如第一份报告所指出的那样，公众对美国参与的支持受到了多种因素的影响：阿富汗战争和伊拉克战争造成的代价，加上人们认为美国无法在这些冲突中实现其目标；2008-09 年全球经济和金融危机的影响引发了大衰退；贸易和技术的变化造成了混乱，加剧了美国中产阶级的经济焦虑。

特别是，两党共识中适用于中国的主要原则被认为 "失败"，这是一个主要驱动因素。从冷战结束到 2017 年，美中关系的发展建立在两个广泛的假设之上，而这两个假设反过来又推动了具体的政策选择，即：1）美中贸易的增加和经济联系的扩大将降低冲突的可能性，因为这将使两国变得如此相互依存，以至于两国都不会冒公开破裂和大规模诉诸武力所造成的损害的风险；2）中国与美国市场的进一步融合将为中国国内的自由化创造条件。因此，向中国开放市场、为中国的商品和服务准入提供便利并推动中国加入国际组织符合美国的利益。因此，中国将成为美国主导的国际体系中 "负责任的利益攸关方"，随着时间的推移承担更多的责任，同时在外交和国内政策上更加符合美国的偏好。

到了第二任期，奥巴马政府清楚地意识到，美国公众对美国在维护国际体系方面发挥积极作用的支持是软弱的。正如哈佛大学教授史蒂夫-沃尔特（Steve Walt）所总结的那样，这导致奥巴马总统试图 "以尽可能低的成本，在没有'靴子落地'的情况下解决大量全球问题"。奥巴马总统的一位顾问向记者瑞安-利扎（Ryan Lizza）提出了 "从背后领导"（leading from behind）的口号，以描述这种方法--"授权其他行为体听从你的命令"--他的理解是，会引发成本的美国单边行动在政治上是不可接受的。

然而，2016 年大选的结果表明，许多美国人对美国外交政策的现状感到不满。第一份美国全球参与项目报告得出了以下结论：

• 美国人希望修正而不是结束对全球事务的参与。
• 他们希望重新谈判美国参与的一些条件，涉及费用和负担分担。
• 他们希望重新审视美国参与的成本和收益如何在民众中分配的问题。
• 他们希望采取一种平衡的方法，在孤立主义和宣称世界上 160 多个国家对美国国家利益同等重要这两个极端之间游刃有余。
• 他们希望看到一个有能力设限、说不、减少损失并继续前进的国家安全团体。

参议员伯尼-桑德斯（Bernie Sanders）和唐纳德-特朗普（Donald Trump）在 2016 年竞选期间对美国政策提出的批评，如今已与特朗普政府近三年的实际外交政策结合在一起，其推动力是重新评估现有安排，如果认为现状不能促进美国的实质利益，则着眼于重新谈判或放弃这些安排。这正在改变国际格局，因为现有全球秩序的所谓 "支柱 "正在发生变化。到 2019 年，美国退出了一项重要的军备控制协议--《中程核力量条约》，特朗普总统推翻了其前任的行政行为，取消了美国对巴黎气候变化协议和《联合全面行动计划》（"伊核协议"）的参与。美国停止了两项新的主要贸易倡议（跨太平洋伙伴关系和跨大西洋贸易协定）的工作，并推动重新制定现有协定，或重新解释美国与中国和德国等国对贸易规则的理解。虽然没有正式改变美国的安全义务，但总统也暗示，与美国保持正式联盟关系的国家必须履行更多相互防御和资源分配的义务，否则美国可能会重新评估这些承诺。

Carnegie Council 高级研究员德文-斯图尔特（Devin Stewart）指出，特朗普政府 "将以前的政策假设推倒重来。特朗普的'美国优先'方针是对现实政治和大国竞争理念的回归。它更适合美国力量的主导地位大不如前的时刻"。然而，这并非发生在真空中。国际战略研究所（IISS）副总干事科里-沙克（Kori Schake）以 "即将到期 "的 "账单 "为喻，强调这些干扰不是无代价的，美国也不可能在制定外交政策选择时获得某种通行证。突然、剧烈的政策转变会对美国与朋友和合作伙伴的关系产生负面影响，而这些朋友和合作伙伴在等待美国国内政治进程自行解决的过程中，可能更不愿意打理商店。沙克（Schake）指出："如果美国不与其他国家协同行动，它的绝对力量就会减弱"--因此也就无法成功实现其目标。

我们现在所处的状态是，旧的国际秩序处于混乱状态，但新的替代秩序的轮廓尚不清晰。正如兰德公司的阿里-怀恩（Ali Wyne）所指出的那样，今天被认为是 "反常现象...... "的趋势和行动在什么时候会成为新的原则？

乔治梅森大学的科林-杜克教授在提出这个问题时指出

"唐纳德-特朗普打破了现有的正统观念，开辟了以前潜在的外交政策选择。然而，他能够做到这一点本身就表明，他是在比他更大的结构性力量的作用下行事的，因此很可能会超越他。

正如《大西洋月刊》的乌里-弗里德曼（Uri Friedman）所报道的那样，为了应对叙事崩溃的现实，美国国家安全界的许多人声称，"大国竞争 "为美国外交政策的重新概念化提供了基础。

然而，"大国竞争 "本身并不能说明美国外交政策应采取的路线、方向和优先事项。正如怀恩所言，"大国竞争 "描述的是一种状况（即当今的世界秩序日益由世界大国与众多大国，尤其是中国和俄罗斯之间的竞争所决定）和/或一种手段（即华盛顿必须参与这种竞争以实现某些目标）。然而--这才是关键的结论--"它并不容易成为一种战略"。

只有在确定了基本叙事之后，才能制定战略，而这反过来又要求决策者和政治家能够回答四个基本问题。怀恩提出了以下四个基本问题：

• 谁是美国的主要竞争对手？
• 美国具体在竞争什么？美国是否认为大国竞争会延伸到每一个问题领域和每一个地理区域？
• 也许最重要的是，美国的最终目标是什么？是要保持美国目前的优势地位？是为了防止中国的综合国力超过某个门槛？
• 最后--这就是为什么叙述问题很重要--如果美国不能确定一个长期目标和相应的衡量标准来衡量其在实现这一目标方面的进展，那么它将如何使其经济和社会为无限期的竞争做好准备呢？

目前，美国国内还没有任何一种说法达到临界质量。此外，美国两大政党组成的选举联盟非常不稳定，在美国参与或脱离国际体系的问题上有着不同的观点和优先事项。然而，叙事很重要；正如前美国外交官员白乔治（George Paik）最近指出的那样："外交官需要有广泛的国家使命感，因为要可信地代表一个国家，即使政策目标没有连续性，也需要有主题一致性的基础"。

第一份报告指出，任何新的或恢复活力的叙事要取得成功，都必须解决以下问题：

• 它必须将国内关切与美国在海外的具体安全和经济利益联系起来。
• 它必须为何时何地采取行动提供判断标准。
• 必须明确成本和风险。
• 它必须提供指导行动的价值和利益等级。

外交政策叙事应阐明它将优先考虑哪些利益和价值观联盟，提供它所需的国内政治谈判的大纲，并提出核心组织原则的轮廓。

政治家、学者、专家、学者、商界和国家安全界代表、民间社会组织以及普通公民一直在辩论和讨论这个问题。虽然已经发布了非常详细和具体的计划和宣言，但本报告不会对每一个计划和宣言进行研究，而是会介绍几大类正在提出的论述。

"改过自新的恢复主义者"

这种方法认为，美国人在经历了特朗普政府的混乱和脱节之后，将回归两党对美国外交政策的旧有共识--随着 "没有美国的世界 "的影响逐渐深入人心，美国外交政策将回归熟悉和稳定。新论调的出发点是，不能想当然地认为美国选民理解美国前瞻性地参与世界事务的价值和必要性，过去政客们过分关注美国参与的成本，而忽视了好处。正如国家安全专家阿莎-卡斯尔伯里（Asha Castleberry）和前国务院官员阿什利-布瑞尔（Ashley Burrell）在呼吁在国会山成立北约核心小组时指出的那样，强调盟友和伙伴的重要性以及美国在创建机构中的作用的说法必须得到更新。

这种说法的出发点是，美国为维护当前秩序而进行的投资和 "繁重的工作"，即使会带来短期的前期成本，对于使美国人更安全、更有保障和更繁荣也是至关重要的，因为美国力量的缺失会使美国失去进入市场和获取资源的机会，也会使美国面临的威胁进一步扩散。然而，人们也认识到，美国强势介入的支持者不能停留在对 "美国领导力 "的赞美上，也不能用抽象的 "自由、基于规则的国际秩序 "来讨论美国的外交政策，而必须明确地将美国在海外的介入与美国选民 "家门口 "的问题联系起来，正如卡斯尔伯里和美国外交政策全国委员会的西姆兰-梅克（Simran Maker）所主张的那样。

交易型国际主义（"美国优先）

交易型国际主义或 "美国优先 "试图改变美国参与的基础，并为美国的参与确定一系列交换条件。美国向其他国家提供各种商品和服务不再是基于一种长期愿望，即增加繁荣、民主国家的数量将有利于美国的利益。取而代之的是，美国向其他国家提供的援助或行动必须得到补偿。

这种方法的出发点是，国际秩序的现状对普通美国人不利，因为美国纳税人和公民要补贴其他国家，承担经济损失，冒着人员伤亡的风险来维持一个体系，在这个体系中，其他国家可以获得经济和政治优势，然后他们将以美国为代价来追求这些优势。

这种说法认为，无论是在贸易、盟友关系还是在多国机构等方面，都有必要进行破坏和混乱，以清除旧的思维和方法，并允许新的 "美国优先 "范式的出现，从而重新平衡美国的承诺和利益。这一进程的出发点必须是大力维护美国的利益和国家主权，正如杜克（Dueck）所指出的那样，这将导致 "与美国盟友重新谈判贸易安排，坚定地努力确保增加盟国的国防开支，并对中国的对外经济行为施加强大的压力"。

这种说法与传统共识最明显的一个分歧在于，美国越来越不愿意或不愿意使用武力来解决那些不直接威胁美国本土的冲突和威胁，正如美国外交关系委员会的查尔斯-库普昌（Charles Kupchan）所指出的那样，"美国与遥远的军事冲突拉开了距离"。根据这种说法，捍卫抽象原则或应对地区安全威胁是美国卷入世界各地军事冲突的原因，从而产生了这种 "对外义务过剩"。与此相反，"美国优先 "的内容侧重于旨在限制世界其他地区的问题蔓延到美国的措施，无论是通过移民限制、实际的隔离墙，还是其他类似的预防措施。

当然，外交政策中的 "交易主义 "和 "交换条件"--特别是美国对乌克兰的外援被指因国内政治而被扣留--是当前美国众议院对特朗普总统进行弹劾调查的核心问题。总统可能遭到弹劾，这将对美国外交政策的未来或美国公众对交易主义和 "美国优先 "的长期态度产生何种影响，现在下结论显然为时尚早。

限制叙事

对许多美国人来说，纯粹交易性的外交政策并不吸引人，但 "懊恼的复兴主义 "叙事似乎仍在暗示，世界上发生的一切都是美国的优先事项，需要美国的干预。孤立主义不是答案，但把美国称为世界上不可或缺的国家也不是答案。还有人担心仅仅为了大国竞争而参与大国竞争。相反，人们在寻找一个中间地带--对美国的参与，无论是在地理上还是在意识形态上，都有更明确的限制。克制的部分原因是为了避免对外纠缠（重拾乔治-华盛顿《告别演说》的遗产），但同时也是为了避免按照约翰-昆西-亚当斯（John Quincy Adams）的建议，寻找可以摧毁的怪物。

民主社区

民主共同体 "的说法是传统两党共识与 "美国优先 "批判的有趣 "融合"，但也重新强调了价值观的优先性。一般来说，它建议美国应做好准备，脱离那些不能促进整体民主事业的政权；美国人应做好准备，在国内生产更多产品（即使成本更高），而不是与那些不遵守民主、环境和劳工标准的国家进行自由贸易；美国减少海外干预，就不需要依赖不那么民主/更加独裁的合作伙伴来保持向前发展。

本文认为，美国应调整其核心经济和安全关系，将欧洲和亚洲（或许还有拉丁美洲和非洲）志同道合的民主国家纳入其中。这不仅能促进规范的发展（抵制中国、俄罗斯和其他国家修改现行国际体系核心原则的努力），还能通过调整贸易关系重新激励对民主国家联盟的支持，从而使民主国家相互之间进行贸易和投资，而不是将其经济 "捆绑 "在中国的体系上，因为中国的体系可能承诺提供更便宜的商品和便利的信贷，但却不支持民主国家的安全目标或价值主张。

裁员

这种说法与 "美国优先 "的观点一样，都认为美国的注意力和资源已经过度分散。与 "民主社会 "一样，它呼吁美国重新调整工作重点。美国不应将注意力和资源分散到世界各地，而应集中精力发展和加强一个扩大的跨大西洋核心--欧洲、非洲和拉丁美洲--并保持由相关国家组成的太平洋外缘。这一想法与民主共同体的方法有一些相似之处，但也试图发展一个地理上确定的区域和一个共享文化价值观的区域，以提供更强的凝聚力，并产生更多互利的经济关系（在调整原材料和资源的来源以及成品的生产方面）。在这一核心领域之外，美国的参与应仅限于直接、紧迫的生存威胁，而受到不稳定或来自其他地区的挑战更直接影响的国家应率先做出反应。

再工业化与复兴

这种方法的重点是重建美国的核心经济实力，而不是冒着美国继续被掏空的风险，妄图继续成为全球公共产品的主要来源。这与外交政策分析家贾丝廷-罗森塔尔（Justine Rosenthal）在2007年提出的观点有异曲同工之妙："低调行事，集中精力进行军事和工业研发，可以巩固我们的地位；技术发展促进了美国时刻的到来，增强了我们的军事能力，刺激了经济增长。创新具有双重用途，对我们的软硬实力都有帮助"。

这种说法是美国在 "暂停 "并重新评估其全球态势。它还认为，必须避免导致去工业化和能力丧失的自由贸易安排，尤其是面对崛起的中国。这种观点并不排除美国最终会恢复更具干预性的全球姿态，如果这是美国公众所希望的，但它认为，目前美国的传统做法是无法承受的，一定程度的退出国际事务不仅是可取的，而且是必要的。

气候变化

还有一种新兴的 "气候变化 "论调认为，全球气候的预期变化将要求重新认识全球事务和美国在其中的角色。由于冲突增加、移民失控、耕地减少、能源短缺，甚至气候对军事设施和力量投射能力的不利影响，重大气候变迁的影响--洪水、极端天气、饥荒等--最终将威胁到美国的安全和繁荣。为了缓解气候转变预计会带来的问题，各国需要采取一致行动，寻找并实施解决方案。气候变化视角的重点是让各国减少化石燃料的使用，过渡到更环保的技术，并让领导人和国家对缺乏进展负责。对气候变化的关注将集中在美国对国际社会的领导力上，美国的创新能力将帮助国际社会应对 21 世纪的预期变化，美国的盟友和合作伙伴也将根据他们为这一共同任务做出贡献的能力重新定义。具有讽刺意味的是，如果气候变化成为外交政策的组织原则，它很容易与美国与民主国家合作或遏制中国的必要性发生冲突和矛盾。

叙事与联盟

在对政策的作用和方向进行辩论和存在不确定性的时候，就会出现新的说法。2020 年大选不仅是候选人之间的较量，也是不同叙事和竞争叙事之间的较量。虽然政治家本身往往不是主要的思想家和构思者，但他们的顾问和更广泛的公共知识分子群体将努力塑造、普及和传播各种主题，使其融入国家的政治血液。

迄今为止，不仅 2020 年竞选总统的候选人，而且那些可能在未来政府中担任高级国家安全职务的人，或可能在未来十年晚些时候谋求更高职位的人，都提出了上述各种说法的要素。

正如历史学家哈尔-布兰德（Hal Brands）所指出的那样，每一种试图为美国外交政策奠定基础的叙述都必须努力应对现实，"中国对美国的利益构成严重威胁，美国的联盟需要更新，不受约束的经济一体化并不一定是百利而无一害的"。"然而，不同的叙述会对美国应追求的优先事项和美国公民应承担的代价给予不同的强调。

一些外交政策选择可能会跨越叙事流。大国竞争的一个版本--Carnegie Council's Stewart将其概念化为 "灰色力量 "竞争--与 "体系之争 "和非传统国家战术的使用有关：贸易冲突、信息战和政治干预。在对世界进行 "灰色力量 "评估以及需要保护和确保西方 "体系 "安全的基础上，"改良复辟派 "和 "民主共同体派 "可能会达成一致。然而，即使是 "美国优先论者 "也会团结一致，捍卫美国政治体制的完整性不受外国干涉。

相互竞争的叙事也可能在其追随者中产生一系列共同的政策选择。"美国优先派 "和 "民主共同体派 "可能会找到共同点，即在经济上对中国采取更具对抗性的立场，因为中国所从事的贸易行为导致大量美国工人失业，而且人们担心中国与美国经济的融合--尤其是技术转让--非但没有使中国民主化，反而使中国更有能力镇压持不同政见者，镇压维吾尔族等少数民族，并发展近乎同类的军事基础设施来挑战美国。

另一方面，民主党内具有强大代表性的复辟派和民主共同体派可能会就振兴和加强北大西洋公约组织达成一致，认为该组织既是民主国家的集合，也是全球安全秩序的关键支柱。民主共同体派和复辟派可能会在加强西半球国家之间的安全和经济联系方面找到共同点，但在北约进一步向东扩大到欧亚大陆的可取性问题上却会分道扬镳；民主共同体派可能会对复辟派倡导美国与波斯湾酋长国和国家建立更紧密的安全和经济联系持怀疑态度，但如果美国继续提供安全援助，并进一步大规模购买美国商品和服务，"美国优先 "派可能会倾向于支持这些举措。复兴主义者可能希望重新加入巴黎协定，以此作为展示美国多边诚意的政治事项，但气候变化倡导者可能希望推动更具约束力的双边协定，包括与中国的双边协定，并与复兴团体的成员联系，以推进新技术和创新方面的支出，甚至不惜牺牲传统的国防和外援支出。

随着这些叙事的发展，其召集力和推动力如何还有待观察。将气候变化作为外交政策核心组织原则的观点具有行动主义的力量，但并不适合采取可能达成一致的政策立场。经过调整的恢复主义 "立场具有惯性优势，它可以对既定立场进行一系列 "调整"--北约改革、修订自由贸易协定--但目前似乎还不能激发人们的献身精神和热情。这些论述的吸引力也可能存在矛盾：一方面，人们在无国界的世界中长大，习惯于从全球各地获得商品和服务，但他们可能会反对为维护全球体系付费。

最后，还要考虑代际问题。正如曼哈顿玛丽蒙特学院的塔蒂亚娜-塞拉芬教授所指出的那样：

"我认为政策领域的变革尚未显现，但我认为我们正处于变革的风口浪尖，因为投票群体正在壮大。2016 年，4% 的 Z 世代有投票权；2020 年，10% 的 Z 世代有投票权。因此，每10个有资格投票的选民中就有一个是Z世代。我认为这一增长意义重大。千禧一代的情况也类似。你把这两个投票群体放在一起，当他们关注某个特定问题时，我认为这会让决策者注意到并做出改变。"

美国的政策产生于各种联盟，因此，绘制各种相互竞争的叙事的图示对于理解推动政策制定的平衡以及任何政策建议的局限性都非常重要。鉴于上述几种说法同时存在于两个主要政党内部，并反映在美国国内的部门和地区分歧中，因此在不久的将来不太可能出现一种占主导地位的说法。美国人可能在很大程度上同意以下说法："二战后，我国致力于在塑造世界安全和经济事务方面发挥领导作用，这使美国人的生活更加安全和繁荣。但对于这一结论在 21 世纪中叶是否仍然适用、"主导作用 "的内涵和 "影响 "的构成以及不同地区在 "世界各地 "的参与程度等问题，他们可能存在分歧。

到目前为止，这项工作主要由专家和学者承担。来年，重点将转移到政治家身上，因为政治家必须直接获得选民的授权，他们将更有能力评估这些叙事方案的优缺点。